政府环境审计6年后全国推行
时间：2014-12-10浏览次数：16219 次
“十三五”开始，一项新的审计制度—政府环境审计制度有望在全国试点推进。
《第一财经日报》记者从12月2日召开的“中国环境与发展国际合作委员会（下称"国合会"）2014年会”上获悉，按照时间表，这项新审计制度有望在2015年完成研究论证，2015年~2020年完成试点应用，“十三五”之后在全国推行。
国合会“政府环境审计制度”专题政策研究项目组当日公布了刚刚完成的《政府环境审计制度研究》报告。该项目组中外组长分别由环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南、国际可持续发展研究院（IISD）院长魏仲加担任。
审计的内容则包括环保资金使用的合法合规性责任；环境保护制度和相关法律法规的执行责任；环境保护目标责任等。
上述报告称，开展政府环境审计对于节约和有效利用资源，保护生态环境，加快产业结构调整步伐，合理配置各种生产要素，促进经济可持续发展具有重要的作用和意义。
上述报告称，开展政府环境审计对于节约和有效利用资源，保护生态环境，加快产业结构调整步伐，合理配置各种生产要素，促进经济可持续发展具有重要的作用和意义。
国合会1992年由中国政府批准成立，主要任务是交流、传播国际环境发展领域内的成功经验，对中国环境发展领域的重大问题进行研究，向决策层提供政策建议。本届国合会主席为中国国务院副总理张高丽。
督办安阳背后：GDP考核误区
11月4日，河南省安阳市被环境保护部宣布挂牌督办。当日上午，在安阳市党政办公大楼的一间会议室里，环保部华北督查中心主任刘长根对安阳市市长马林青说：“从多次督查情况看，安阳市大气污染防治工作力度不够，部分地区大气污染情况十分突出，大气治理综合督查整改落实不够到位。”
刘长根其实对安阳市留有情面。安阳市委书记丁巍的一席话道出了问题的实质：“我们安阳已经到了必须转变观念，必须动真格的地步了，决不能再抱着为了经济发展可以牺牲一部分环境的想法了。”“一定要增强环保红线意识，坚决不要带污染的GDP。”
这种“带污染的GDP”，岂止安阳一家？
上述项目组介绍，中国经济的高速增长依赖高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型增长方式，以GDP为核心的政绩考评体系加大了经济增长对资源环境的索取和破坏，加重了环境污染和自然资源耗竭风险。
“党和政府高度重视环境保护，把环境保护定为基本国策。但是，为什么中央的决策和法规依然不能得到很好落实，目前的环境形势依然严峻？”上述报告分析，一个十分重要的原因，就是在环境保护方面，中央对地方政府主导的区域发展缺乏综合、科学、及时、客观的调控和纠偏。
项目组研究显示，相当一部分地方政府，尤其是市、县级基层政府，仍然片面强调发展，忽视环境保护要求，甚至干预正常的环境管理、为污染行业企业的发展“保驾护航”。
“在这方面，地方政府至少有三个方面的内驱动力。”项目组分析，一是当前地方政府行政绩效考核体系仍然以GDP为主；二是地方政府始终有增加本级财政收入的内在需求；三是环境影响本就具有外部性与滞后性的特征。
“制度和机制是制约和激励党政领导干部行为的决定性因素。”报告分析说，以传统GDP为核心的政绩考核制度，极大地调动了各级政府、企业和所有经营者发展生产、搞活经济的积极性，但单纯追求经济的快速增长而不顾及环境容量和自然生态承载力，不计算资源、生态环境付出的代价，由此而带来的不良后果也是严重和惊人的。
以西部地区为例，这一地区是我国重要的生态屏障，目前，这一地区大多处于工业化的初期水平，有的地区工业化刚刚起步，城乡居民人均收入水平低，财政收入少，使得西部地区各级政府不约而同地把发展地方经济作为政府执政的首要目标，形成了追求GDP增长的强劲动力。
近年来，本报记者多次走访西部各省份，调查发现，在西部地区“先污染、后治理”的现象仍普遍存在，地下水污染、饮用水源污染、土壤污染等环境问题频繁发生，因环境问题引发的群体性事件呈上升趋势。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军也介绍，2010年西部地区环境污染与破坏事故次数指数为194，远高于东部地区150的水平，也高于中部和东北地区水平。
环境审计仍处于探索阶段
国合会“生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新研究”课题组分析，目前在考评各级政府的“业绩”中，环境责任基本上是“虚设”的。
该课题组举例说，修订前的《环境保护法》和各单行法都规定地方政府对本辖区环境质量负责，采取措施改善环境质量。尽管如此，政府应该采取哪些措施改善环境质量，如果环境质量恶化了，政府负什么责任，怎样追责，法律并无约束性规定。
政府环境责任关乎社会公共服务、公众健康和可持续发展。该课题组表示，“如果政府环境失责无须承担责任，那就从根本上抽空了政府环境责任制度的核心。”
“十八大”以来，环境审计制度作为落实各级政府环境质量责任、建立生态环境损害责任终身追究制的重要抓手，提上重要议程。
“十八大”提出，要将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入现行的经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。十八届三中全会又提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制的最新要求。
自20世纪80年代起，我国在常规的财务审计中引入环境审计内容，各级审计机关先后开展了天然林资源保护工程资金审计、退耕还林工程资金审计、排污费审计、重点流域水污染防治资金审计、节能减排专项审计等环境审计项目。
但上述项目组介绍，与世界环境审计相比，中国环境审计理论研究及实务落后于西方发达国家的现状，处于探索阶段。迄今为止，我国的环境审计重点仍集中在对国家财政资金合法、合规性的审计上，并且主要以国家审计署为主；各级审计机关开展的离任审计主要是针对领导干部任期财务收支合法合规性、经济责任履行情况进行的，对各级政府环境保护责任尚未全面开展，对领导干部离任的履责审计的研究几乎空白。
“目前，资源环境审计还没有各方公认和接受的资源环境审计法规标准及评价体系。”上述报告介绍，统一规范的审计法规标准的缺乏，不仅可能导致审计尺度的不一致，审计依据及评价意见的权威性不强，还影响被审计单位对于审计结论的接受和认可程度，影响审计的权威性和公信力。
政府环境审计“路线图”
本报记者获悉，即将揭开“面纱”的政府环境审计制度将审计的对象聚焦在领导干部身上。
“针对领导干部这一特殊群体，中国目前主要是开展离任经济责任审计，专门针对领导干部开展的环境审计尚未开展，部分地区在经济责任审计中增加了有关资源环境的指标。”项目组称。
上述报告介绍，相对于一般的环境审计，干部离任环境审计具有如下特征：第一，对象具有特殊性。在中国，掌握了大量的经济社会资源决策分配权，对其任职区域的经济社会发展和环境保护工作具有至关重要的影响；第二，干部离任审计主要是对“离任”这一特殊阶段领导干部环境责任的审计，同时，也包含对领导干部任期中的环境履责的审计及延伸审计。
项目组称，一般环境审计的主体包括国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织三种类型，但由于领导干部这一主体在中国具有特殊性，由社会审计组织来负责审计在实际操作中面临诸多困难，无论是在资料获取或是结果认证和应用上，均存在较大障碍。
因此，干部离任环境审计的主体仍应以国家审计机关和内部审计机构为主，同时组织人事部门、监察部门、纪检部门、人大等机构也可作为审计主体参与。
项目组提出了三阶段推进的路线图：第一阶段（到2015年）：研究论证阶段。开展政府环境审计和干部离任环境审计的先期论证及制度构建和完善，制定框架体系，为今后的试点以及全国性的推广奠定理论基础；研究编制开展环境审计工作的技术指南和试点方案，为开展环境审计提供技术支持。
第二阶段（2015年~2020年）：试点应用阶段。在典型地区和城市开展干部离任环境审计的试点，评估绩效，以总结经验、探索规律、论证全国实施的可行性和改进建议。
第三阶段（“十三五”之后）：全国推行阶段。在试点应用的基础上，有计划地在全国逐步推行政府干部离任环境审计制度，持续开展对审计制度的周期性回顾（三年一次），调整并保证制度的持续性，使得中国的环境审计逐步走上规范化、法制化轨道。
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